新型城镇化：症结诊断与提升方向——基于234名厅局级公务员的调查

城镇化是农村经济向城市经济转化，农村人口向城市转移和集中，及其带来的城市人口比重不断上升，城市社会生活方式的产生、发展和扩散的过程。联合国开发计划署发布的《2013中国人类发展报告》预测，到2030年，中国将新增3.1亿城市居民，城镇化水平将达到70％。届时，中国城市人口总数将超过10亿。在现阶段，城镇化还是转变发展方式、打造中国经济升级版的重要推动力量。因此，顺应人类社会发展规律，积极稳妥推进新型城镇化，对于顺利推进中国现代化建设、加快建成全面小康社会，具有至关重要的引擎作用。

　　科学把握城镇化发展规律，发挥市场主导与政府引导的双重作用，是推动城镇化健康发展的前提和基础。那么，厅局级公务员如何看待当前的城镇化建设？他们对城镇化中存在的问题持何种态度？对新型城镇化有何建议？基于此，笔者对在国家行政学院参加培训的234名厅局级公务员进行了问卷调查，其中既有来自中央部委任职的公务员，也有来自不同地区任职的公务员；既有东部发达地区的公务员，也有西部地区的公务员，基本能够反映出全国厅局级公务员对当前城镇化建设的认识水平。

　　一、新型城镇化的愿景与障碍

　　城镇化是中国经济持续增长的最大内需之所在。传统的城镇化道路已经走到尽头，不可持续，难以为继。部分地区盲目提高城镇化率，重土地轻人口，重增长轻生态，重短期轻长远，城镇化质量低下。中国应走什么样的新型城镇化道路？调查结果显示，厅局级公务员对传统城镇化的弊端和新型城镇化道路有较为清醒的认识与判断。其中，66.8%的学员认为理想的城镇化是工业化、信息化、城镇化与农业现代化“四化”同步发展；64.6%的学员选择集约、智能、绿色、低碳的城镇化；52.5%的学员认为新型城镇化应真正实现基本公共服务的均等化；52%的学员认为，新型城镇化应是人的城镇化而非土地的城镇化。

　　部分学员补充提出：城镇化是一个自然的、历史过程，而不是人为的、物理的过程，是在消除城乡二元结构的基础上走向和谐共处的发展之路，既不能千篇一律，破坏传统特色，也不能因为新型城镇化而扩大城乡差距。新型城镇化的“新”应是从传统的重视土地和城市空间扩张转向提升城市内涵为中心，同时让城市成为成为宜居宜业的地方。新型城镇化应是农村人口适当集中居住，逐步实现公共服务均等化，人口、资源、环境协调发展，传统性和差异性和谐共生，城镇化与工业化良性互动，包容、精明、可持续的城镇化。

　　调查还显示，土地制度、户籍制度、市民化成本高、地方财力不足、房价畸高是走新型城镇化道路面临的主要障碍。其中，58%的学员认为土地制度改革裹足不前，已经成为中国推进新型城镇化的首要障碍；52.2%的学员认为户籍制度改革难以破冰直接影响城镇化的推进；50.5%的学员指出农民工市民化门槛过高是影响城镇化进程的重要因素之一；另有40.6%的人提出地方政府财力不足，32.1%的人对房价上涨过快表示担忧。

　　图1　　新型城镇化面临的主要障碍

　　有学员补充提出：新型城镇化是个方向，部分地方政府官员政绩功利心太重，追求短期效益，迫切追求GDP的政绩观影响了新型城镇化质量。许多地区城镇化建设缺少科学规划，城市发展与环境容量、资源承载力不匹配，城市管理制度不以人为本，缺乏人性化的制度设计。新型城镇化理论研究不深入，缺少清晰的顶层设计，指导思想推行步骤、措施不明确，政府各级官员表态很坚决，但思想准备不足。各级政府对城镇化建设利益相关者（如城乡居民）的解释宣传很不够，如短期内继续强力推行，可能会出问题。有学员呼吁，新型城镇化不要成为又一个新的“大跃进”！

　　二、积极稳妥推进农民工市民化

　　城镇化从本质是来说就是农民进城。中国约有2.6亿农民工，他们在城市和农村之间往返迁徙，为中国经济发展做出巨大贡献。但是，很多城市对农民工持“经济接受，社会排斥”的态度，因而，新型城镇化的核心任务是推动农民工市民化。那么，当前在全国范围内逐步解决农民工市民化问题，时机和条件是否成熟？调查表明，厅局级学员对农民工市民化持审慎乐观态度。仅有4.1%的认为农民工市民化的时机、条件完全成熟，相信农民工市民化将在全国范围内取得较大突破，以较快速度实现市民化。60.9%的学员认为条件基本成熟，农民工市民化可能会在更多省份和城市开始试点，但难以全面突破；35%的学员相对悲观，认为农民工市民化远未成熟，将会继续在部分地区试点，进展缓慢。

　　图2　 农民工市民化的时机是否成熟？

　　在农民工市民化面临的难题中，哪些应该优先解决？哪些应该纳入中长期发展规划？调查显示，58.4%的学员认为应该优先解决农民工子女义务教育，在所有选项中位列第一，这也反映出中国家庭历来重视子女教育的优良传统。另有56.2%的学员认为是基本住房保障，只有居者有其屋，农民工才能安心工作和生活。此外，43.8%的学员选择完善社会保险。至于户籍、基本医疗卫生服务、就业服务仅有三成多学员选择。问卷同时反映出厅局级公务员对提高农民工工资水平并不关注，仅有5.3%的人选择此项。

　　农民工市民化最关键的问题之一是市民化的成本分担。据统计，农民工转为城市人口，基本享受与市民同等的公共服务，人均需支付成本约为10万元左右。调查结果显示，超过80.2%的学员认为农民工市民化所需成本需要政府、企业和个人共同承担；14.8%的学员选择由政府来承担；2.3%的学员认为应由用工单位和企业来承担，另有2.8%的学员认为农民工市民化成本由农民工个人承担。在应由政府承担的农民工市民化成本中，78.4%的学员建议由中央、省级和城市政府共同承担；14.7%的学员认为应由城市（地级市）政府承担；1.8%的学员选择省级政府；5%的学员选择中央政府。

　　部分学员提出，城市存在大量的“食利者”，却不给“食力者”生存空间，应用遗产税和房地产税政策调节收入来支付市民化的成本支出。城镇化绝不仅仅是造城，而是把农业就业人口转为非农就业人口，并使之按城里人一样享受同样工资（同工同酬），同样服务，同样尊严。

　　如何推进农民工市民化？85%的学员强调，推进农民工市民化主要取决于中央政府的决心，相关体制机制的突破和配套政策的出台。46.5%的学员认为农民工市民化需要巨大的资金支持，依赖于国家财政能力的大幅提升及财政资金的合理分配。43.8%的学员倾向于各地政府大范围、全方位的试点来推进农民工市民化。42%的学员表示，市民化的关键是农民工自身素质的提升，首先应是农民工素质文明化。

　　针对社会各界热议的户籍制度改革，厅局级学员对此持谨慎态度。近半数（49.1%）的学员认为中国尚未具备统一城乡户籍的条件；30.4%的学员则认为已经具备；20.5%的人表示难以判断。户籍制度改革主要障碍是什么？74.3%的学员提出，现行户籍制度承载太多社会福利分配功能，财政难以承担户籍制度改革的成本。62.4%的学员认为各城市之间、城乡之间发展不平衡，导致户籍制度难以统一。59.3%的学员认为中央政府决心有待加强，相关体制没有突破。25.2%的学员认为城市居民成为现行户籍制度的既得利益者，阻碍户籍制度改革。

　　关于下一步户籍制度改革的方向，学员的看法不尽一致。33%的学员认为，当前户籍制度所造成的矛盾在大城市更为突出，下一步重点应是大城市（如省会城市、计划单列市以及直辖市等大型城市）在户籍制度改革上有所突破。23.4%的学员建议下一步重点是中等城市（如地级市等）如何放开户籍。43.6%的学员认为，应继续以中小城市（如县级市等）和小城镇作为户籍制度改革重点。

三、切实保障农民土地权益

　　土地是农民生存之根，经济发展之本。改革开放以来，土地对中国城镇化、工业化的快速发展起到重要的支撑作用。走新型城镇化道路离不开、绕不过土地问题。现有土地征用制度及土地收益分配格局，极易引发农民不满并酿成群体事件，必须高度重视并切实保障农民土地权益。

　　农民工进城落户后，其宅基地和承包地使用权应如何处置？59.3%的学员认为，农民工进城落户后，其宅基地和承包地使用权应在缓冲期后退出；19.9%的学员认为可以保留；14.2%的学员认为应该立即退出；6.6%的选择说不清。在选择退出的选项中，23.9%的学员认为农民工落户后4-5年即可退出，20%的学员建议6-10年退出更为合适，8.9%的学员选择1-3年，5.3%的学员选择10年以上再退出。

　　当前农村土地流转中产生了许多问题，出现这些问题的原因是多方面的：63.8%的学员认为是缺乏明确的土地财产权；58%的学员选择政府缺乏对集体建设用地流转的有效管理，缺乏监督；50.9%的学员认为缺乏合理的土地流转价格体系，49.6%的学员则认为是农村土地市场发育严重滞后。另有学员补充，目前农民还没有离开土地后的长远保障和发展致富途径，在城镇化进程中应切实保护农民土地权益，抓紧建立健全相关体制机制，防止被各利益集团侵占。

　　超过半数的学员认为中国农村土地制度改革的关键是改革农用地流转制度，建立健全农村基本公共服务体制，让农民摆脱对土地的依赖（见表1）。

　　表1　 农村土地制度改革的关键　略

　　有学员补充提出，新型城镇化的科学、有效推进，既有城市建设需求，也有农田需求，政府应严格控制农用地性质改变，严控所有权跨区域流转。对有条件在城镇居住的农民工，允许其在工作的城市落户，并将其农村承包地立即收归集体，即用土地承包经营权和宅基地等特权换城市户籍和社保及廉租房。也有学员提出不同意见，认为土地私有才能真正保障农民权益。

　　如何评价土地出让制度改革？8.5%的学员认为可以维持现状；20.2%的学员建议由批租制改为年租制，单独征收；39%的学员提出由批租制改为年租制，并入房产税征收；32.4%的学员表示不好说。如何看待城镇化进程中的土地财政问题？57.5%的学员认为土地财政虽有贡献，但不可持续，需要改进；19%的学员建议应尽快取消；13.6%的学员认为土地财政在城镇化进程中发挥重要作用，可以保留。

　　四、新型城镇化进程中的资金支持

　　房产税是财税体制改革的重要环节之一。房产税能否成为未来地方税收体系的主体税种，学员持不同观点。36%的学员不赞成将房产税作为地方未来主体税种；25.7%的学员比较认同，19.4%的学员认同，两者合计45.1%。另有18.9%的学员选择说不清。那么，当前开征房地产税的条件是否成熟？认为条件已经基本具备的学员占39.6%；认为完全具备的学员占8.6%；认为开征房产税条件不成熟的学员占41%；选择说不清的学员占10.8%。总的来看，我国厅局级学员对当前开征房产税支持度并不高，不足半数。

　　图3　 开征房产税的时机是否成熟？

　　调研发现，许多农民工流入地政府之所以推动农民工市民化积极性不高，资金不足是重要原因。为鼓励农民工流入地政府吸纳农民工落户，是否有必要设置农民工市民化的专项资金呢？50.7%的学员认为有必要设立农民工市民化专项资金，20.2%的学员认为非常有必要，两者合计超70%。认为没有必要的学员占20.1%，另有9%的学员选择说不清。

　　地方债务高企是推进新型城镇化的一大顽疾，国务院近期已要求审计署对地方政府债务进行全面审计。厅局级学员如何看待城镇化进程中地方政府债务状况？46.2%的学员认为地方政府债务存在一定问题，但可以克服，不必过于担忧；32.9%的学员认为地方政府债务非常严重，存在巨大隐患；仅有4.9%的学员认为地方债务没问题，风险可控；另有16%的学员选择说不清。

　　地方政府产生债务问题的原因有哪些？64.6%的学员认为地方政府财力与事权不对等，地方可用财力有限，中央、省会城市比例偏高，地方既要保运行，又要求发展，还要顾稳定，负债运行成为常态。57%的学员认为地方政府相互竞争，盲目攀比所致。48.9%的学员认为政府行政成本过高，日常运行支出过大，浪费严重。30.1%的学员将其归因于非科学的发展观，中央政府的过度刺激政策和不合理的考核机制。28.3%的学员指出地方产生债务是必要的经济社会发展需求，是合理的。

　　如何看待地方政府发行市政债券？40.1%的学员赞同地方发行市政债券，认为可以通过市场机制进一步规范融资行为；有学员补充提出，市政债券可以发行，但现在地方政府的管理能力和水平欠缺，因而应区别对待，慎重推行。23%的学员认为，发行市政债券有鼓励地方政府过度支出的倾向，存在一定风险，应慎重对待；32.9%持反对意见，认为潜在风险巨大，不赞成发行市政债券。

五、提高公共服务水平与推进政府转型

　　2012年，中国人均GDP已超过6100美元，按照世界银行的标准，中国已经进入上中等收入国家行列，人民群众对公共产品与公共服务的需求空前高涨。在巨大的城乡公共服务鸿沟下推进新型城镇化，对政府公共服务提出更高的要求。在厅局级学员眼中，事关民众日常生活的教育、医疗、社会保障、生态环境服务、食品药品安全满意程度如何？

　　表2　　 厅局级公务员对公共服务的满意程度单位：%

　　调查发现，厅局级公务员对政府公共服务满意程度较低。如表2所示，在234名学员中，对五类服务表示非常满意的均不足5%，超三成公务员对教育、医疗卫生、住房保障服务表示满意，但对生态环境和食品药品安全服务基本满意率不足二成。总的来看，厅局级学员对教育服务、医疗卫生服务和住房保障服务满意程度稍高，非常满意与基本满意两者合计分别为42.1%、34.9%、37.2%。对生态环境服务和食品安全服务满意程度最低，分别为19.3%和17.5%。其中明确表示对生态环境服务不满意者高达41.7%，对食品安全不满意者达38.6%。

　　政府在推进新型城镇化过程中应着力提升和改进哪些方面？67.1%的学员选择制定战略规划，发挥规划的“龙头”作用；63.9%的学员建议推进社会保障体系等建设，实现基本公共服务均等化；54.3%的学员提出应加快发展二三产业，增强产业支撑能力；41.1%的学员建议加强对城乡空间的规划管理，提高生态环境保护意识；32.4%的学员建议推行户籍制度改革，加快实现农民工市民化。24.2%的学员建议创新体制机制，为城镇化健康发展提供保障。

　　六、思考与建议

　　1.以质量看待新型城镇化。新型城镇化是影响中国长远发展的重要战略，既是“建设”，也是“改革”。中国现实国情、发展阶段与文化传统等都与欧美国家存在很大的差异，不能盲目与欧美进行简单的比较，而是结合实际情况，区别对待，科学规划，因地制宜，试点先行，谨慎推进，惠及百姓。我们认为，要以质量看待新型城镇化，防止城镇化水平与经济发展水平脱节，切忌把城镇化等同于房地产开发，避免“大跃进”式的“造城运动”。

　　高度重视城镇化战略设计。国家层面搞好规划、顶层设计和法规政策配套研究，明确新型城镇化的主要内容与实施推进路径。兼顾“顶层设计”与“底层设计”，政策契合农民的心理和利益，必须达到让农民自愿成为市民，愿意并愉快地放弃农村土地的程度，否则，一切均为“空忙活”。新型城镇化应格外重视城市承载能力的问题，包括城市环境交通道路、公共设施、公共服务等。受区域资源环境承载能力和城市自身运行成本的限制，城市规模不可能盲目地无限制扩张。加快落实主体功能区布局政策，以环境保护为先，在城乡空间设置生态控制线，保持城乡基本生态格局。完善土地等规划，在新型城镇化进程中慎动耕地，为粮食安全提供最基本的保障，切实保障农民的土地权益。处理好速度与质量的关系、短期和长远的关系、土地和人的关系、增长和生态的关系等。总之，若解决不好相关问题，大量农民工进城后会导致“城市病”进一步恶化而非改善，反而会导致更大范围的扭曲，回归到传统城镇化的老路上去。

　　2.在推进新型城镇化建设中优化政府公共经济职能。城镇化是经济社会发展的内生结果，要顺其自然，不可超越阶段和规律。新型城镇化是市场与农民主导下的城镇化，而不是政府全面主导的城镇化。当前亟待优化政府公共经济职能以助推新型城镇化。

　　首先，处理好市场与政府的关系，更加注重市场规律，更好发挥政府作用。一方面，利用好“无形之手”。尊重市场规律，以需求为导向充分发挥市场在城镇化进程中配置资源的基础作用，将有助于提高城镇化绩效，国内外已有诸多成功经验。另一方面，管控好“有形之手”，规范和约束政府行为。切忌违背农民意愿，把城镇化搞成政绩工程、形象工程，全国一刀切、一哄而上，盲目推进。政府必须将提供制度性公共产品放在优先位置。进一步创新改革户籍制度，完善土地制度，优化财税制度，织就社会保障制度。比如，户籍制度改革应逐步让户口与福利脱钩，逐步消除户籍人口与非户籍人口之间的非平等待遇，还原户籍的人口登记功能。

　　其次，明确各层级政府职责。建立适应新型城镇化需求的公共财政体系。根据外部性、信息对称及激励相容等原则，合理划分配置各级政府在新型城镇化建设中的事权财权财力。进一步完善地方税收制度，调整增值税央地分成比例，完善资源税征收办法，开征环境保护税与房产税，形成地方税收稳定增长机制。围绕推进基本公共服务均等化加大对地方的一般性转移支付，将常住人口而非户籍人口纳入一般性转移支付考量因素，加强城市政府为辖区农民工提供公共服务的财力保障，形成吸纳外来人口的正向激励机制。建立市场化、可持续、低风险的融资机制，解决城镇化进程中的资金缺口问题。加大对西部地区城镇化过程中基础设施投入力度、产业支撑扶持力度。地方可逐步扩大市政债发行试点。为防范道德风险，应严肃预决算制度，建立健全人大审议监督机制，强化信息披露，建立透明、严格的评估制度，强化对地方行为的约束。

　　再次，健全中央对地方政府的考核评价制度。建立科学化、动态化、差异化的评价体系，不搞一刀切，不同地区分别制定不同的标准，中央给予差异化的政策支持。在规则、制度、资金等方面引导政府把工作重点放在城乡一体化和改善公共服务方面，有序推进农业转移人口市民化，提高城市居民生活质量。

　　3.统筹解决“双二元结构”问题。中国的城镇化在破除城乡二元结构的同时又形成了城市二元结构。当前正处于“双二元结构”互动耦合转型时期。走新型城镇化道路必须从战略高度重视并解决“双二元结构”问题。一方面，农村是中国社会的稳定器和减压阀。在剧烈的经济社会转型中发挥重要的缓冲和兜底作用。从一定意义上看，“候鸟式”的农民工迁徙活动尽管带来高昂的社会成本，但也有效避免了拉美过度城镇化带来的社会动荡，有其正面价值。推进新型城镇化应从战略高度而非甩“包袱”角度看待农业、农村、农民问题。必须以发展现代农业和建设社会主义新农村为重点，进一步加大公共资源向农村倾斜力度，改善农民生产生活条件，让留乡人口安居乐业，防止农业萎缩、农村凋敝、农民失意，最终实现城乡一体化。另一方面，针对日益固化的城市二元结构，必须尽快出台解决措施，防止农民工演变为流动不定、出路不明，进而危及社会和谐稳定的群体。高度重视80后、90后二代农民工的需求变化，以人为本，公平对待，加快实现基本公共服务均等化，让农民工整体融入城市，降低新型城镇化的摩擦成本。创造平等就业机会，提高农民工就业创业能力。改善农民工子女教育状况，避免贫困的代际转移。完善社会保障与医疗卫生服务，积极改善农民工居住条件，解除农民工的后顾之忧。通过逐步消解城乡二元结构与城市二元结构矛盾，消除差别待遇，让全体人民共享改革发展成果。

　　［参考文献］

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